國家環境保護總局副局長 吳曉青
（2006年8月29日）

同志們：

　　這次全國生態旅遊現場會，是“十一五”開局之年國家旅遊局、國家環保總局和建設部聯合召開的一次重要的會議。加強生態環境保護，促進生態旅遊健康發展是我們共同的責任。在旅遊產業開發和生態環境保護方面，旅遊、環保和建設主管部門做了大量的工作，提供了很多很好的做法。希望通過這次會議，達到交流經驗、查找差距、形成共識、加強引導、促進發展的目的。

　　近年來，隨著人民生活水平的提高，旅遊已經成為人們的日常消費活動。生態旅遊由於其回歸自然、親近自然、感受自然的魅力，更具吸引力和感召力。生態旅遊的內涵不斷豐富，生態旅遊市場也不斷擴大。如何促進生態旅遊健康協調發展，是擺在我們面前的一項新的課題。下面，我就保護生態環境、促進生態旅遊健康發展談幾點意見，與大家共同交流。

　一、生態環境保護促進了生態旅遊的快速發展

   良好的生態環境是生態旅遊發展的基礎和前提，也是國家生態安全的重要保障。發展生態旅遊必須依賴一定的生態環境，保護好生態環境就能促進生態旅遊的發展。比如，福建武夷山國家級自然保護區通過嚴格保護和管理，使森林覆蓋率達到96.3％，生態環境保持優良，成為中亞熱帶唯一的森林生態定位研究觀測站，世界人與生物圈保護區，世界自然與文化遺產，由此促進了生態旅遊快速有序發展，獲得“全國青少年科技教育基地”、“全國科普教育基地”等稱號。當地居民旅遊收入不斷增加，生活條件不斷改善，生態環境保護意識不斷提高。如果生態條件很差，不能吸引旅遊者關注，不具備開發旅遊的條件，也就不可能開展生態旅遊。反過來，旅遊開發活動也會對生態環境產生這樣或那樣的影響，不合理、不科學的開發活動還會產生環境污染和生態破壞，進而影響生態旅遊的蓬勃發展。因此，保護好生態環境，就是保護生態旅遊發展的根基，而發展生態旅遊是為了更好地保護生態環境，是促進發展和保護的“雙贏”。近年來，我國生態保護工作取得了積極進展，部分生態良好區域得到積極有效的保護，生態保護監管工作不斷加強，為生態旅遊發展創造了條件。

　　（一）生態良好區的生態保護工作得到加強，為生態旅遊提供了基礎條件。黨和國家歷來高度重視生態保護工作，採取了一系列積極有效的政策措施。制定發佈了一系列資源保護和利用的專門法律法規，如《森林法》、《水法》、《野生動物保護法》、《自然保護區條例》等。2000年，國務院發佈了《全國生態環境保護綱要》，這是一個綜合的生態保護綱領性文件。綱要提出了重要生態功能區、資源開發區和生態良好區的三區生態保護戰略。去年12月，國務院發佈了《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》，今年4月國務院又召開了第六次全國環境保護大會，進一步明確了環境保護在國家經濟社會發展中的地位，提出了環境保護要加快實現“三個轉變”和以環境優化經濟增長的指導方針。這一系列重大戰略部署為新時期我國生態保護工作指明了方向，確立了近期生態環境保護的基本目標，就是要在“十一五”末基本遏制生態環境惡化趨勢，為實現全面建設小康社會目標提供生態安全保障。黨和國家的這些重大戰略舉措毫無疑問是我們加強生態環境保護的政策基礎。

　　近年來，我國生態良好區的保護取得積極進展。在全國生態功能區劃的基礎上，國家正在編制《重點生態功能保護區規劃》，劃定對維護國家生態安全具有重要意義的生態功能保護區，採取措施進行管理和保護。“十一五”期間，將優先建立一批國家級生態功能保護區。此外，自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園發展迅速。目前，我國共建立各級各類自然保護區2349個，總面積佔陸地國土面積15％。其中，國家級自然保護區265個。國家級風景名勝區187個，佔國土面積1％。國家森林公園627個，佔國土面積1％。國家地質公園138個。各類保護區網絡的建立，使全國90%的陸地生態系統類型、85%的野生動物物種、65%的高等植物群落以及300多種重點保護的野生動物和130多種重點保護的野生植物棲息地得到了有效保護。這些國家重點保護的區域，生態系統保存相對完好、生物多樣性豐富、植被和地貌景觀多樣，是維持我國重要生態系統功能的主要組成部分，基本構築了我國陸地生態安全支撐體系框架，也是維護未來我國國家生態安全的重要屏障。一些地方還同時是自然和歷史遺跡相融的區域，自然成為發展生態旅遊的理想去處。目前，風景名勝區、森林公園和地質公園都開展了旅遊活動，大部分的自然保護區也開展或部分開展了生態旅遊活動。這類生態良好區域是生態旅遊的目的地，成為全國生態旅遊市場開發活動的主戰場。

　　（二）旅遊生態保護管理工作力度進一步加大，為規範生態旅遊市場提供了保障。隨著我國生態旅遊的快速發展，開發不當引發的環境問題也逐步顯現，生態保護監管更顯迫切。為此，國家環保總局、國家旅遊局等有關部門已開展了相關工作。

　　第一，發佈文件，加強監管。2004年，國家環保總局印發了《關於加強資源開發生態環境保護監管工作的意見》，對旅遊資源開發和監管提出了明確的要求。2005年6月，國家環保總局與國家旅遊局共同下發了《關於進一步加強旅遊生態環境保護工作的通知》，對旅遊開發規劃、建設、經營、服務和消費等各個環節的環境管理提出更加具體的要求，尤其是對各級環保和旅遊主管部門在旅遊活動中如何做好監督管理工作提出了具體要求，對促進旅遊生態保護起到了積極的作用。國家環保總局還專門配發了新聞通稿，在《人民日報》、《中國青年報》等24家媒體進行了宣傳，社會反響較好。

　　第二，科學規劃，嚴把環評關。2003年開始實施的《中華人民共和國環境影響評價法》是國家加強宏觀調控，防止各類開發活動造成環境污染和生態破壞的一部重要法律，對各類旅遊發展規劃必須進行環境影響評價作出了明確的規定。各級環境保護部門積極會同有關部門履行監督檢查職責，將預防關口前移，防止開發不當造成環境和生態破壞。據不完全統計，從2002年至今，經國家環保總局批復的省及以下政府編制的“旅遊發展規劃”環境影響評價報告書和旅遊開發項目規劃環境影響評價報告書有30多個。各地環保部門也加大了對中小旅遊開發項目的環境影響評價管理，從源頭上控制了不符合國家法律法規要求的旅遊開發項目立項、開工建設。

　　第三，介入典型案例，加大監管力度。近年來，隨著生態旅遊熱的升溫，一些地方無視法律規定，不顧條件、不講科學、不尊重自然規律，在自然保護區和風景名勝區等生態良好區域，開發所謂的生態旅遊項目，對自然生態系統造成不可逆的影響，不但影響景觀和諧，降低旅遊品味，妨礙遊客觀瞻，而且破壞了當地的生物多樣性，危害了旅遊區的可持續發展。凡此種種，已經引起公眾和媒體的強烈關注。2005年春天曝光處理的“圓明園湖底防滲工程”就是典型的例子。造成事件發生的根本原因是沒有依法履行環境影響評價手續，對項目區的生態環境造成了負面影響和破壞。國家環保總局依照法律規定進行了及時處理，達到了懲治違法行為，教育公眾的目的。類似的不經環境影響評價在生態敏感區域進行項目建設的事件還有很多，應當引起我們足夠的重視。

　　（三）公眾的生態保護意識逐步提高，生態旅遊的影響逐步擴大。同十年前相比，廣大群眾的環境保護意識，尤其是生態環境保護意識有了很大提高。在建設人與自然和諧社會的今天，生態保護更成為一項重要內容。據統計，2002年到2005年，全國環保系統接到群眾來信從24.8萬件增加到60.8萬件。一方面說明各類環境問題不斷增加，另一方面也說明公眾的環境保護意識大大提高，對環境污染和生態破壞有了更多的關注，對自身生存發展與生態環境的關係更加關心。公眾生態保護意識的提高意味著對自身生活水平有了更高的品質追求，不僅局限于吃飽穿暖，還有對環境質量的更高要求。這與國家倡導的人與自然和諧及全面建設小康社會的目標要求也是相一致的。

　　上世紀90年代，生態旅遊概念引入我國。10多年來，生態旅遊在國內獲得了快速的發展，返樸歸真、親近自然成為生態旅遊重要內容。特別是1999年開始推出的“黃金周”制度，對旅遊業特別是生態旅遊的發展起到了重要的推動作用。

　　當然，我們也要看到，由於我國生態保護的法律法規尚不健全，生態保護監管能力有待加強，生態旅遊發展中的諸多生態保護問題還沒有得到根本解決，生態旅遊的可持續發展受到威脅。主要表現在：

　　（一）生態旅遊開發缺乏系統規劃、監管缺位。由於對生態旅遊的概唸有不同的理解，沒有統一標準可循，造成發展生態旅遊的形式多種多樣，因而引發各種問題。其根本原因是沒有科學的生態旅遊規劃。一些地方的生態旅遊規劃缺乏科學理念、不遵循自然規律，導致在自然區域內大興土木，建造了破壞景觀和生態系統的人造景點，從根本上違背了生態旅遊的初衷；一些地方根本不按規劃建設，一切按領導意志行事，開發出的生態旅遊不倫不類，不但破壞了環境，而且難以吸引遊客，無法獲得預期的經濟效益。出現這些問題的原因，一方面是因為某些生態旅遊開發沒有依法規劃和建設，另一方面是因為環境保護部門的監管缺位。首先，生態旅遊開發規劃和旅遊區內的建設項目環境影響評價率不高，其次是環保部門缺少對旅遊區內經常性的環境監測和管理。2005年，國家環保總局遵照國務院要求對自然保護區進行了執法檢查，在檢查的226個國家級自然保護區中，有82個存在違規開發活動，佔36.3％，有25個自然保護區核心區和緩衝區有旅遊開發活動。

　　（二）一些生態旅遊區開發不當造成環境破壞。目前來看，在生態旅遊區內因開發活動不當造成的環境破壞有以下幾種：一是違規建設，破壞自然景觀。一些單位在法律禁止開發的自然保護區域內進行樓堂館所和旅遊基礎設施建設，對自然景觀造成嚴重破壞，有些是無法挽回的損壞，使有些區域永久地喪失了景觀的連續性和生態系統的完整性。一些單位在生態旅遊區大造人工景點，完全沖淡了生態旅遊的主題，降低了旅遊品味。二是景區內飯店和賓館產生的污染。生活污水和垃圾得不到及時有效處理，造成環境污染。三是生態旅遊路線開發不科學，造成對生態環境的負面影響。由於旅遊線路設計不合理，再加上為方便遊人的索道、公路、便道建設，過多地伸入自然保護區域，在破壞景觀的同時，還會影響野生動物的活動，使其棲息地破碎化，損害生態系統功能，破壞生物多樣性。

　　（三）生態旅遊宣傳錯位，旅遊者的生態保護意識亟待提高。一些媒體把生態旅遊宣傳成衣食住行都舒適安全的大眾遊，對公眾形成誤導。一些媒體把不是生態旅遊的休閒度假形式宣傳為生態旅遊，使消費者產生概念上的混淆，影響正常選擇。一些開發經營單位為迎合遊客的口味，在景區內違規建設賓館、飯店等設施，景觀破壞和環境破壞在所難免。一些旅遊區在宣傳上不能科學解釋自然景觀和自然現象，普及基本的科學知識，宣傳生態文化，而是過多地以杜撰的傳說或神話解釋自然現象，降低了生態旅遊的品味。此外，一些旅遊者生態保護意識不高，對如何親近自然、回歸自然、與自然和諧相處認識不清，客觀上形成了對生態旅遊的不當需求，強化了旅遊開發經營者的錯誤認識和選擇。

　　二、正確引導，強化管理，積極推動生態旅遊發展

　　由於缺乏相應的法律法規和標準，我國的生態旅遊市場還不成熟，面對巨大的市場需求，各種以生態為招牌的旅遊開發活動大行其道，有些難免造成環境污染和生態破壞。需要我們加強引導和管理，推動生態旅遊健康發展。具體應在以下幾方面加強引導。

　　（一）必須正確理解生態旅遊的本質和內涵。“生態旅遊”概念在20世紀80年代初提出之後，世界上很多組織和研究者都從不同的角度對生態旅遊進行了界定，至今尚未有一個統一認可的定義，對生態旅遊的內涵也眾說紛紜。但是，關於生態旅遊的目標卻得到了基本的認同：生態旅遊應該保護自然資源和生物的多樣性、維持資源利用的可持續性，實現旅遊業的可持續發展。為更好地實現這一目標，生態旅遊應該促進地方經濟的發展，唯有經濟發展之後才能切實地重視和保護自然生態環境。同時，生態旅遊還應該突出對旅遊者的環境教育意義。正如世界旅遊組織秘書長弗朗加利在2002年世界生態旅遊峰會的致詞中指出的“生態旅遊及其可持續發展肩負著三個方面的迫在眉睫的使命：經濟方面要刺激經濟活力、減少貧困；社會方面要為最弱勢人群創造就業崗位；環境方面要為保護自然和文化資源提供必要的財力。生態旅遊的所有參與者都必須為這三個重要的目標齊心協力的工作。” 由此可見，對於生態旅遊在以下幾點是有共識的：第一，生態旅遊是一種特殊的旅遊形式，不同於大眾旅遊；第二，生態旅遊是一種有目的的旅遊活動，即目的地是自然區域或具有某些特點的文化區域；第三，生態旅遊的目標是欣賞和研究自然景觀和人文景觀，了解學習當地的環境與自然及歷史知識；第四，生態旅遊的基本原則是不破壞生態系統的完整性，保護當地資源並使當地居民在經濟上受益。因此，有人形象地把生態旅遊描述為遊客“只留下腳印和只帶走照片”的旅遊活動。

　　在弄清概念之後，還必須明確參與生態旅遊活動各方的地位和相互關係。在建設社會主義市場經濟的今天，生態旅遊作為一種商品出現，必須遵循市場規律，必然有其開發、經營和消費的過程。因此，必須處理好開發經營者、消費者、管理者、專家以及媒體等各個方面的利益和相互關係。作為經營者和消費者自然用市場規律調解雙方的供求關係和利益分配。但是作為政府和管理者，必須在把握生態旅遊本質屬性的基礎上，通過法律法規和標準來規範市場行為，引導正確的市場開發和旅遊消費。而專家則應該通過研究自然生態規律，市場供求規律，給政府和管理者提供科學的決策建議。新聞媒體要通過宣傳自然，宣傳科學，傳播生態保護知識，弘揚普及生態文化，教育和引導大眾樹立正確的生態旅遊觀念。

　　（二）發展生態旅遊，必須以科學發展觀為指導。科學發展觀是指導發展的科學理論。當前，發展生態旅遊，要以科學發展觀為指導，同國家發展大局相結合，同國家“十一五”規劃綱要相結合，同社會主義市場經濟建設相結合，同社會主義新農村建設相結合，同現階段我國生態保護政策和旅遊發展政策相結合。在生態旅遊發展規劃、開發建設、經營管理和社區發展過程中嚴格執行國家大政方針，制定切實可行的規劃和制度，並認真落到實處。

　　（三）發展生態旅遊，必須同弘揚生態文化相結合。生態旅遊是欣賞和體會自然景觀及生態系統變化的感官活動，也是陶冶性情、愉悅身心的精神享受。發展生態旅遊，必須與社會主義兩個文明建設相結合，必須與弘揚傳統文化、民族文化相結合。必須注重挖掘和吸收民族文化中質樸的生態保護理念，宣傳和弘揚生態文化。必須與教育和普及自然和科學知識相結合，肩負起教育公眾，提高生態保護意識，傳播生態保護知識的神聖職責。

　　九寨溝國家級自然保護區開發生態旅遊20多年來，堅持生態保護優先，堅持科學發展，以良好的生態環境為基礎，以保護弘揚民族文化，發展民族地區經濟為依託，不斷挖掘生態旅遊內涵，以生態保護促進了生態旅遊發展，以發展生態旅遊支撐了生態保護，初步實現了保護和發展的“雙贏”，成為我國開展生態旅遊的典範。

　　2005年，國家環保總局同國家旅遊局共同下發了《關於進一步加強旅遊生態環境保護工作的通知》，各級環保和旅遊部門應按照通知要求，加強對生態旅遊活動全過程的監督管理。

　　一要抓環評，嚴把準入關。各級環保和旅遊管理部門要認真履行管理職責。要對各類旅遊開發規劃明確環境影響評價的形式和內容；要根據國家和地方對不同區域的生態功能定位，對生態旅遊開發規劃進行環境影響評價；要對旅遊區內開發建設項目進行環境影響評價；要對旅遊線路設計進行環境影響評價。防止規劃和項目設計不當造成環境污染和生態破壞。

　　二要抓監測，嚴格監督檢查。各級環境保護部門要加強對旅遊區的生態環境監測，加強對旅遊區開發活動的生態影響監察，及時掌握旅遊區生態環境變化，發佈生態環境信息，指導生態旅遊活動開展。對造成生態環境影響的開發活動要及時制止、糾正，並依法進行處罰。

　　三、加強合作，完善法制，為生態旅遊健康發展服務

　　生態旅遊在我國正呈現蓬勃發展的勢頭，成為旅遊產業發展的重要支柱之一。保障生態旅遊的健康發展是我們的共同責任，環保、旅遊和建設等管理部門肩負著重要的使命。我們應該相互溝通，加強合作，打牢基礎，推動生態旅遊健康發展。為此，我提五點建議：

　　第一，加強生態旅遊規劃工作。各級、各類生態旅遊開發和經營活動必須編制生態旅遊規劃，要積極支持旅遊主管部門抓好生態旅遊發展規劃，這是基礎和前提。並將規劃目標納入當地國民經濟和社會發展規劃。各級環保部門要加強對規劃編制的指導，同時要依據環評法等相關法規要求，做好規劃的環境影響評價等工作。

　　第二，加快相關法規建設，依法規範生態旅遊活動。有關各方應當聯合起來，制定並頒布生態旅遊管理的相關法規。便於各級管理部門對生態旅遊開發活動進行監督管理，逐步規範生態旅遊市場。要聯合頒布標準，開展生態旅遊認證。由於目前對生態旅遊的理解認識不同，生態旅遊形式多種多樣，開發活動多種多樣，一定程度上造成了生態旅遊市場混亂。因此，應當聯合製定頒布相應的標準，對生態旅遊形式和內容進行規範。再通過試點示範，推廣生態旅遊認證，推動生態旅遊逐步走上健康發展的軌道。

　　第三，加強環境監管和監測力度。各級環保部門要依照法律、法規對旅遊區建設、施工、經營中與環境相關事項進行檢查、監督，嚴格審查把關，同時督促有關環境影響評價和監測機構積極主動為生態旅遊開發建設提供服務。要對生態敏感的旅遊區進行生態環境監測，及時評估旅遊生態環境狀況，發佈相關信息。

　　第四，加強宣傳，正確引導生態旅遊消費。要通過媒體廣泛宣傳生態旅遊理念，弘揚生態文化。各旅遊區應高度重視生態旅遊宣傳，用通俗、科學的語言解釋自然現象，減少迷信和傳奇色彩。要通過各方專家對生態旅遊區的宣傳材料進行科學設計、編寫，以適合不同層次、不同年齡、不同國家的遊客需求。要加強對導遊的管理和知識培訓，提高從業人員的生態保護、傳統文化、民族文化和生態文化素質，正確影響和帶動廣大旅遊者。

　　第五，加強合作，共同推動生態旅遊健康發展。生態旅遊涉及多方面、多領域，需要加強部門間的溝通、協調與合作。這次我們三部局聯合召開現場會就是一個協調、合作的範例。各地應當建立生態旅遊聯合管理和執法檢查的長效機制，積極推動有關法律、法規、制度的落實。各級環境保護部門要主動做好服務，聯合旅遊、建設、林業、文物以及國土資源、水利、農業等部門，爭取發改、財政等綜合部門的支持，在各自職責範圍內，共同推進生態旅遊發展。

　　同志們，生態環境是我們賴以生存的基礎，是我們可持續發展的保障，保護好生態環境就是保護中華民族生存發展的根基。大力發展生態旅遊不僅能推動地區經濟快速發展，弘揚生態文化，又能有力促進生態環境保護。讓我們以科學發展觀為指導，以推動環境保護歷史性轉變為契機，樹立以環境優化經濟發展的觀念，保護生態環境，發展生態旅遊。團結協作，開拓進取，為生態旅遊健康發展，構建社會主義和諧社會貢獻力量。

　　謝謝大家。