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行政復議決定書
環法〔2007〕18號
錢左生和李惠蘭等6人：
申請人：錢左生等3人
住址：北京市海淀區柳林館南裏甲8樓718號
申請人：李惠蘭等3人
住址：北京市海淀區北京大學中關園平房261號
被申請人：北京市環境保護局
住址：北京市海淀區車公莊西路14號
法定代表人：史捍民局長
第三人：北京市海淀區市政管理委員會
住址：北京市海淀區西四環北路11號
法定代表人：周有建主任
錢左生等3人和李惠蘭等3人（以下簡稱“申請人”）對《北京市環境保護局關於海淀區垃圾焚燒發電和綜合處理項目環境影響報告書的批復》（京環審〔2005〕1066，以下簡稱“環評報告書批復”）不服，分別向我局申請行政復議。我局已依法予以受理。因兩份復議申請書都是針對北京市環保局的同一行政許可行為，且復議請求相同，我局故予合併審查。
受理復議申請後，我局通知北京市環保局和第三人北京市海淀區市政管理委員會提交了復議答辯書，並將復議答辯書發送申請人徵求了意見。我局與申請人、北京市環保局和北京市海淀區市政管理委員會分別進行了座談，並實地踏勘了現場。我局對行政復議申請書、行政復議答辯書、申請人對行政復議答辯書的意見依法進行了審查，現已審查終結。
一、申請人提出的行政復議請求和理由
申請人稱，海淀區垃圾焚燒發電和綜合處理項目（以下簡稱“項目”）不符合現行環保政策法規規定，北京市環境保護科學研究院（以下簡稱“北京市環科院”）提供的環境影響報告書存在諸多不當，北京市環保局違法實施行政許可。申請人請求我局責令北京市環保局撤銷環評報告書批復，根據周邊地區的發展重新進行有公眾參與和聽證的環境影響評價,重新編制環評報告書並重新審批，並要求責令緩建該項目。
申請人提出如下理由：
（一）申請人提出行政復議在法定期限內
通過2007年1月24日新京報等媒體報道，申請人了解到該項目已通過環評審批。申請人復議申請期限應自2007年1月24日開始計算，復議申請符合《行政復議法》第9條的期限規定。
（二）評價機構與審批機關存在利益關係
評價機構北京市環科院是北京市環保局直屬單位，與北京市環保局為上下級關係，其人、財、物與北京市環保局存在諸多利益關係，違反了《環境影響評價法》第19條第3款的規定。
（三）被申請人越權審批
根據《環境影響評價法》和《建設項目環境影響評價文件分級審批規定》（環保總局第15號令），2億元及以上垃圾焚燒項目應由國家環境保護總局（以下簡稱“環保總局”）負責審批其環評文件。環保總局2004年12月2日《關於加強建設項目環境影響評價分級審批的通知》（環發〔2004〕164號）附錄，其電力部分中包括了火電站。該項目投資10億元，對環境可能造成重大影響，並屬於火電站範疇。環保總局、國家發改委2006年6月1日《關於加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》（環發〔2006〕82號）亦明確要求“生活垃圾焚燒發電項目環境影響報告書應報國務院環境保護行政主管部門審批”。因此，北京市環保局無權審批該項目環評文件。
（四）該項目選址不當
該項目堆肥為生活垃圾填埋，應執行《生活垃圾填埋污染控制標準》（GB16889-1997）中“生活垃圾填埋場應設在當地夏季主導風向的下風向，在人畜居棲點500米以外”的規定。但是，信息工程大學分校、西六建材工貿宿舍與廠區相對位置分別為325米和340米，小于標準要求的500米。
環保總局、國家發改委2006年6月1日《關於加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》（環發〔2006〕82號）附件規定：“以下區域一般不得新建生活垃圾焚燒發電類項目：（1）大中城市建成區和城市規劃區；（2）城鎮或大的集中居民區主導風向的上風向”。六里屯垃圾焚燒廠規劃于海淀新區核心區，位於海淀區擬建設的4個鎮中心居住區和10個集中居住點中西北旺中心區和亮甲店的上風口。該項目選址不符合上述技術要點的要求。
該建設項目選址違反《城市環境衛生設施規劃規範》（GB50337-2003）。
該項目嚴重威脅全市供水安全。報告書4.1（1）對強毒性物質二惡英排放影響的預測結果是“二惡英的最大落地濃度出現在下風向距煙囪1332m處”，會對京密引水渠和昆明湖造成污染。
該項目會產生電磁輻射，嚴重危害周邊人民群眾的身體健康。高壓線、變電站、電磁波發射裝置工作時產生不同頻率的電磁波，引起人體各種生理生化反應和機體調節，使周邊十幾萬居民直接受害。
（五）公眾參與未遵守《環境影響評價法》
該項目環評批准前的聽證會未向百旺新城各周邊小區居民公示，剝奪了公眾知情權和參與權，違反了《環境影響評價法》第11條的規定。環評報告書公眾參與部分只介紹有利環境的一面，未提到污染危害，有誤導嫌疑。公眾參與主體人數少，不具有廣泛性、代表性。北京市環保局未向社會公告聽證申請權，審批程序不合法。
（六）該項目環評報告書部分內容與事實不符
海淀區政府網站(http://bjhd.gov.cn/)介紹：“海淀區氣候屬溫帶濕潤季風氣候區，冬季寒冷乾燥，盛行西北風，夏季高溫多雨，盛行東南風。”但環評報告書4.1（1）稱“海淀區主導風向為東北風”，其表述不科學且錯誤。
環評報告書5.1稱“本項目有在線檢測和超標自動報警等安全措施，以保證在10分鐘內發現問題並及時更換，防止二惡英超標排放。”但據專家觀點，二惡英不能在線檢測，且檢測難度大，成本高。
二、北京市環保局的主要答辯意見和理由
北京市環保局辯稱，環評報告書的編製程序符合相關規定，內容完整，符合行政許可條件。北京市環保局審批該項目環評報告書程序合法，適用法律法規正確，請予依法維持。
其主要答辯理由如下：
（一）申請人提起行政復議已超過法定期限
北京市環保局于2005年11月11日作出環評報告書批復，並於2006年1月9日在官方網站（http://www.bjepb.gov.cn/）上公佈。申請人提起行政復議的期限應自其官方網站上公佈環評報告書批復之日起開始計算,申請人提起行政復議已過法定期限。
（二）北京市環科院與北京市環保局之間不存在利益關係
北京市環科院是獨立的、具有法人資格的主體，獨立核算、獨立經營、獨立承擔法律責任，與北京市環保局之間不存在利益關係。該院具有《建設項目環境影響評價資質證書》，符合《環境影響評價法》第20條的規定，北京市環保局審批由其編制的環評報告書符合法律規定。
（三）北京市環保局依法具有審批該項目環評文件的權限
該項目是北京市發展和改革委員會立項項目，不是國務院投資主管部門核準（審批）或由其核報國務院核準（審批）的建設項目，也不屬於列入環保總局2004年12月2日《關於加強建設項目環境影響評價分級審批的通知》（環發〔2004〕164號）附錄的項目。依據《環境影響評價法》第23條的規定和該通知第3條的規定，北京市環保局具有審批該項目環境影響評價文件的權限。
（四）該項目環評報告書編製程序合法，內容完整，符合行政許可條件，北京市環保局予以審批並做出《批復》符合法律規定。
1、該項目擬採用堆肥和焚燒工藝處理生活垃圾，應適用《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485-2001）。該標準中規定：“生活垃圾焚燒廠選址應符合當地城鄉建設總體規劃和環境保護規劃的規定，並符合當地的大氣污染防治、水資源保護、自然保護的要求”，並沒有規定設置衛生防護距離的要求。《城市環境衛生設施規劃規範》（GB50337-2003）規制對象為城市規劃中的環境衛生設施規劃，環評報告書編制及審批不適用該規範。
2、該項目環評報告書批復於2005年11月11日，不應適用2006年發佈的《關於加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》（環發〔2006〕82號）。即使按照該通知所附技術要點，北京市環保局的審查也沒有疏漏：
（1）該項目由《北京市生活垃圾治理白皮書》確定，符合《北京市“十一五”時期環衛專業規劃》和《“十一五”時期生活垃圾處理設施建設規劃實施方案》，建設地點符合《北京城市總體規劃（2004-2020）》和海淀北部新區規劃要求。北京市發改委、北京市規劃委、北京市環保局都按照固定資產投資程序，分別組織專家論證後審查批復。
（2）該項目設計採用先進成熟的技術和裝備，不摻燒常規燃料，主要污染物控制指標能夠達到或者低於《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485-2001）中排放限值，並安裝煙氣自動連續監測裝置。垃圾滲瀝液能夠全部處理，焚燒爐渣就近進入填埋廠，飛灰進入北京市危險廢物處置系統統一處置。二惡英設計排放濃度為目前發達國家採用的最嚴格標準（0.1ng/Nm3），遠高於我國排放標準（1ng/Nm3）。煙塵、CO及NOX等污染物執行的排放限值均嚴於現行國家標準。這些控制指標被國內外同類焚燒廠證明在技術上可行。
（3）該項目環評報告書按照可能產生的惡臭氣體等無組織排放源強計算並確定了300米的衛生防護距離，在衛生防護距離內沒有村莊、住宅等環境敏感目標。同時要求在此範圍內今後不再安排住宅、醫院、學校等設施。
（4）該項目環評報告書設置了環境風險專章，制定了環境風險防範措施，防止環境污染事故發生。
（5）北京市垃圾處理規劃將垃圾處理廠佈局在城市幾個方向。北京特殊的地理位置和地形，造成北京地區氣象條件複雜，常年主導風向不明顯。根據多年氣象資料統計，海淀地區全年主導風向是東北風。該項目並不處於城鎮和大型居住區主導風向的上風向。
3、垃圾焚燒發電廠不會產生電磁輻射污染。220KV及以下的變電站和輸電線路，在變電站圍墻和高壓線外邊導線20米範圍以外，其感應電磁場數值遠低於限值要求。
4、該項目環評公眾參與符合《環境影響評價法》要求。建設單位和評價機構在報批環評報告書前舉行了論證會、聽證會徵求有關單位、專家和公眾意見。環評過程中採用項目情況公示會、專家座談會、調查問卷等方式徵求了公眾意見，並在環評報告書中編寫了公眾參與篇章，闡述了對公眾意見的採納及解決方案。儘管《環境影響評價公眾參與暫行辦法》當時尚未頒佈施行，北京市環保局仍然召開了專家評審會。專家經討論認為，該項目在採取環評報告書中提出的各項措施達到相應排放標準後，從環境保護角度分析是可行的。
5、北京市環保局的審批程序合法，適用法律法規正確。北京市環保局依法受理了海淀區市政管理委員會的申請，並依據《環境影響評價法》、《地表水環境質量標準》、《地下水質量標準》、《城市區域噪聲標準》、《生活垃圾焚燒污染控制標準》等予以批復。因項目不涉及公共利益，也不直接涉及行政復議申請人與他人重大利益關係，因此不需要舉行聽證或告知利害關係人聽證權利。
三、第三人北京市海淀區市政管理委員會的答辯意見
（一）該項目環評報告書沒有違反《城市環境衛生設施規劃規範》（GB50337-2003）的規定。該規範第4.6.2項規定：“生活垃圾焚燒廠宜位於城市規劃建成區邊緣或以外。”城市規劃建成區是指城市中基礎設施和地面建築已經按規劃建成的地區，一般指城市建築集中連片的市區。該項目規劃選址（海淀山後地區）大部分土地是集體土地，不是城市規劃建成區。此外，《北京市城市總體規劃（2004年-2020年）》的中心城用地現狀圖和規劃圖顯示，北京市中心城1085平方公里面積不包括海淀山後地區。
（二）環評報告書認定海淀區主導風向為東北風沒有錯誤。據海淀氣象局提供的1996年至2005年的氣象觀測統計資料顯示，這十年間海淀區東北風的發生頻次最高。
（三）該項目環評公眾參與沒有違反《環境影響評價法》。該項目環評公眾參與，採取了召開公示會、問卷調查、專家論證會等形式，這些公眾參與活動在項目建設單位向環保部門報送的環評報告書中有專門章節詳細描述，包括對公眾意見的採納與解決方案。此外，項目建設單位組織屯佃村、六里屯村、亮甲店村、西六建材等地居民代表參觀了上海江橋垃圾焚燒發電廠和浦東禦橋垃圾焚燒發電廠。
（四）該項目堆肥將生活垃圾中的有機成份和灰土成份通過微生物作用處理成為種植用基土或肥土，之後外運用於綠地用土。此工藝不是生活垃圾填埋處理，不適用《生活垃圾填埋污染控制標準》（GB16889-1997）。
四、我局認定的事實、理由和證據
經查，海淀區垃圾焚燒發電和綜合處理項目在報批環境影響評價文件時計劃由社會投資，根據《國務院關於投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）“對於企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制”的規定，無需進行立項審批。2005年9月，北京市環科院編制完成《海淀區垃圾焚燒發電廠和綜合處理廠項目環境影響報告書》。北京市海淀區市政管理委員會于2005年9月向北京市環保局申報環評報告書。北京市環保局于2005年11月11日以《北京市環境保護局關於海淀區垃圾焚燒發電和綜合處理項目環境影響報告書的批復》（京環審〔2005〕1066）批復同意。後因該項目投資方發生變化，北京市發展和改革委員會2006年11月16日以《關於海淀區六里屯生活垃圾焚燒發電工程項目建議書的批復》（京發改〔2006〕2159號）原則同意建設該項目。
根據雙方當事人提出的理由和證據材料以及我們的審查情況，我局認為：
（一）申請人的復議申請沒有超過法定期限
北京市環保局雖然于2006年1月9日在其官方網站上公佈了該項目環評報告書批復，但申請人未能得知該行政許可行為。申請人稱通過2007年1月24日新京報等媒體報道才了解到該項目已通過環評審批。根據《行政復議法》第9條的規定，申請人提起行政復議申請的期限應自其知道該具體行政行為之日起開始計算。因此，我局認定申請人提起行政復議沒有超過法定期限。
（二）沒有證據表明評價機構與審批機關存在利益關係
環評機構北京市環科院是一家從事環境保護的科研機構，具備法人資格，獨立經營、獨立核算、獨立承擔法律責任，具有《建設項目環境影響評價資質證書》。
（三）北京市環保局依法有權審批該項目環境影響評價文件
《環境影響評價法》第23條第1款規定，國務院環境保護行政主管部門負責審批下列建設項目的環境影響評價文件：核設施、絕密工程等特殊性質的建設項目；跨省、自治區、直轄市行政區域的建設項目；由國務院審批的或者由國務院授權有關部門審批的建設項目。該條第2款規定，前款規定以外的建設項目的環境影響評價文件的審批權限，由省、自治區、直轄市人民政府規定。
《北京市人民政府關於建設項目環境影響評價文件審批權限的批復》（京政函〔2004〕60號）第1條規定，市環保局負責審批下列建設項目的環境影響評價文件：核設施以外的放射性、機密工程等特殊性質的建設項目；市政府或市政府授權有關部門審批的建設項目。
經查，建設單位2005年9月向北京市環保局申報環評報告書時，該項目屬於社會投資項目，不存在立項審批問題。後因項目投資方改為海淀區政府，項目由北京市發展和改革委員會批復。依據上述規定，在這兩種情況下，北京市環保局依法均有權審批該項目環境影響評價文件。
（四）關於選址問題
1、2006年國家出臺新的限制性規定
國家環保總局、國家發改委于2006年6月1日發佈了《關於加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》（環發〔2006〕82號）。該通知對生活垃圾焚燒發電類項目做出了新的限制性規定，例如：在“可能造成敏感區環境保護目標不能達到相應標準要求的區域”，“一般不得新建生活垃圾焚燒發電類項目”等。
2、項目選址地區的周邊人口和功能發生變化
該項目所依託的主要是六里屯垃圾填埋場。北京市環保局在1995年對垃圾填埋場進行環評審批時就曾明確指出：“從環境保護的角度考慮在此地建設垃圾填埋場是不適宜的，不採取妥善防治污染措施直接填埋垃圾更是絕對不能允許的”，“填埋場界外500米之內不宜興建永久居住設施、現有設施應予搬遷”。
然而10年來，垃圾填埋場所在地政府並未認真落實上述要求，有關部門也沒有按照北京市環保局1995年批復的“填埋場界外500米之內不宜興建永久居住設施、現有設施應予搬遷”的要求，對垃圾填埋場周圍的城市功能進行相應的規劃控制，反而批准在附近接連新建了中海楓蓮山莊、秋露園、百旺茉莉園等小區，使廠址周圍的人口數量和環境功能發生了較大變化；原有的與廠區相對位置分別為325米、340米的信息工程大學分校和西六建材工貿宿舍，也未按要求搬遷。
因此，在現有六里屯垃圾填埋場旁新建垃圾焚燒發電項目，可能加重該區域居民的環境風險。
然而，根據《中華人民共和國立法法》第84條關於法律、法規和規章“不溯及既往”的基本規則，儘管前述2006年發佈的《關於加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》對在環境敏感區建設生活垃圾焚燒發電類項目作出了新的限制性規定；儘管項目選址地區的周邊人口數量和環境功能在2005年到2007年間發生了較大變化，但是，就項目選址而言，北京市環保局根據2005年前的相關規定，批復該項目並無不當。
（五）關於環評公眾參與問題
根據該項目環境影響評價報告書“公眾參與”一章的內容，海淀區市政管理委員會和西北旺鎮政府、鎮人大組織了公示會，並邀請了附近工廠代表、村委會代表和村民代表參會；舉行了專家論證會從環保角度對選址進行論證；向附近居民共發放了調查表100份，收回85份；在環評報告書中編寫了公眾參與篇章。
雖然該項目環評公眾參與在程序上符合《環境影響評價法》的規定，但由於發放調查表有限，申請人認為公眾參與人數較少，不具有廣泛性、代表性。更為重要的是，近兩年來該項目周圍入住居民增多，導致可能受項目潛在環境風險影響的人數增加，公眾已經通過群眾來信、集體上訪等不同方式，對該項目可能產生的環境影響表示了強烈關注。
據申請人稱，他們根據相關環境專業人士和法律專家的建議，擬訂了一份調查問卷，共發出了400份進行調查，收回387份，其中有效問卷358份。經對有效問卷統計分析表明，對擬建中的垃圾焚燒發電廠，有97.5%的被訪者認為，其污染防治措施是不可靠的；有96.9%的被訪者認為其會對周邊環境造成不可承受的嚴重污染；其對周邊經濟發展和居民生活的影響，也分別有93.2%和94.9%的被訪者認為是不利的。
此外，《環境影響評價法》中對“公眾參與”僅有原則性規定，缺少具體的操作手段。為此2006年，國家環保總局發佈了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（環發〔2006〕28號），對建設單位或者其委託的環境影響評價機構公開環境影響報告書的形式、公眾參與建設項目環境影響評價的範圍、方式及具體程序作了新的詳細規定。
根據以上情況的變化，該項目在建設之前，應該擴大公眾參與範圍，在更大範圍內充分徵求周圍現有居民對該項目的意見。
（六）經查，沒有發現北京市環保局在審批該項目環境影響評價文件時程序違法。
以上事實，有以下證據為證，可以認定：
1、2004年7月16日《國務院關於投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）
2、北京市海淀區市政管理委員會2004年9月1日《關於對海淀區垃圾焚燒發電廠進行環境影響評價的請示》（海市政管字〔83〕號）
3、北京市發展和改革委員會2006年11月16日《關於海淀區六里屯生活垃圾焚燒發電工程項目建議書的批復》（京發改〔2006〕2159號）
4、北京市環境保護科學研究院2005年9月《海淀區垃圾焚燒發電廠和綜合處理廠項目環境影響報告書》
5、北京市環保局2005年9月19日《行政許可受理通知書》（編號：評審2005-1628）
6、北京市環保局2005年11月11日《北京市環境保護局關於海淀區垃圾焚燒發電和綜合處理項目環境影響報告書的批復》（京環審〔2005〕1066）
7、2004年6月24日《北京市人民政府關於建設項目環境影響評價文件審批權限的批復》（京政函〔2004〕60號）
8、全國人民代表大會常務委員會1999年4月29日《行政復議法》
9、全國人民代表大會常務委員會2002年10月28日《環境影響評價法》
10、《北京市城市總體規劃（2004年－2020年）》
11、北京市市政管理委員會《北京市“十一五”時期環衛專業規劃》
12、北京市發展和改革委員會《“十一五”時期生活垃圾處理設施建設規劃實施方案》
13、北京市海淀區氣象局1996—2005年風向頻率玫瑰圖
14、國家環保總局、國家發改委2006年6月1日《關於加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》（環發〔2006〕82號）
15、國家環保總局2006年2月14日《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（環發〔2006〕28號）
五、復議決定
1、維持環評報告書批復
儘管國家環保總局、國家發改委于2006年發佈的《關於加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》對在環境敏感區建設生活垃圾焚燒發電類項目作出了新的限制性規定；儘管國家環保總局2006年發佈的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》對公眾參與環境影響評價的範圍、方式及具體程序作出了新的詳細規定，但根據《中華人民共和國立法法》第84條關於法律、法規和規章“不溯及既往”的基本原則，北京市環保局2005年對該項目環評報告書的批復，並不違反上述規定，其審批行為符合法定權限和程序。
因此，根據《行政復議法》第28條的規定，我局決定予以維持。
2、進一步論證前應予緩建
如前所述，北京市環保局1995年對該項目依託的垃圾填埋場環評審批時就明確提出了“填埋場界外500米之內不宜興建永久居住設施、現有設施應予搬遷”的要求。但垃圾填埋場所在地基層政府並未認真落實北京市環保局的要求，廠址周圍的人口數量和環境功能已經實際上發生了較大變化。
因此，在擬選址區域的環境功能發生較大變化和國家發佈了關於垃圾焚燒場建設新的限制性規定的情況下，對該項目的衛生防護距離是否準確、周邊環境容量是否能滿足需求、工程地質是否符合條件、二惡英排放是否會污染京密引水渠、周邊環境敏感點的環境風險防範措施是否有效等關鍵問題上，項目所在地地方政府與北京市環保局還需組織專家進一步論證。在完成論證之前，該項目應予緩建。
3、在更大範圍聽取公眾意見
自2005年11月以來該項目周圍入住居民顯著增多，導致可能受項目潛在環境風險影響的人口數量明顯增加，公眾已經通過群眾來信、集體上訪等不同方式，對該項目可能產生的環境影響表示了強烈關注。因此，在該項目開工建設之前，當地政府、建設單位和有關部門應當在更大範圍客觀、全面、公開地徵求公眾意見，並做好溝通和協調工作。
4、未經核準不得開工建設
在完成進一步論證和在更大範圍徵求公眾意見之後，該項目建設單位應當將進一步論證過程和徵求公眾意見的結果，報送北京市環保局核準；北京市環保局核準後應當公告，並報國家環保總局備案。
未經北京市環保局核準、公告並報國家環保總局備案，該項目不得開工建設。
錢左生等3人和李惠蘭等3人，如對本復議決定不服，可以在收到本復議決定書之日起15日內依法向人民法院提起行政訴訟。
二○○七年六月十二日
主題詞：環保 行政 復議 決定
抄送：北京市環境保護局，北京市海淀區市政管理委員會。
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