陜西省環境保護局

　　生態功能保護區建設是我國生態環境保護工作的重大突破和重要舉措，對保障國家生態安全具有重要意義。2000年國務院發佈的《全國生態環境保護綱要》，明確提出建立國家級和省、地(市)級生態功能保護區。2001年，國家環境保護總局批准秦嶺山地為首批10個國家級生態功能保護區建設試點之一。近幾年，我省十分重視秦嶺山地國家級生態功能保護區建設試點工作，先後開展了秦嶺地區系統的生態調查，編制了秦嶺生態功能保護區建設規劃，進行了聲勢浩大的秦嶺北麓生態環境專項整治和多種形式的生態功能恢復與重建工作，積極爭取國際、國內生態保護項目，秦嶺生態功能保護區建設取得了初步成效。

　　一、提高認識，認真研究，明確保護秦嶺生態環境的戰略地位和作用

　　秦嶺位於我國中部腹地，是我國南北氣候、水系、動植物區係的天然分界，秦嶺主峰太白山是我國大陸中東部最高峰，其完整的生態譜係和第四紀冰川遺跡，具有很高的科學研究價值。2000年以來，我省採用遙感和地理信息系統等先進研究手段，配以實地調查，對秦嶺地區的生態環境尤其是其典型的生態功能進行了系統研究，逐漸對秦嶺的生態功能地位有了全新的認識。

　　特殊的地理位置和複雜的生態環境孕育了秦嶺豐富而奇特的生物多樣性，其生態系統的多樣性、物種的多樣性和遺傳基因的多樣性，均具有重要的典型性和代表性，是中國乃至東亞地區北亞熱帶—暖溫帶生物多樣性最豐富的地區之一。這裡有種子植物2931種，佔全國總數的12%，有獸類144種，佔全國總數的29%，有鳥類399種，佔全國總數的34%，其中，屬國家保護的植物有28種，國家重點保護的野生動物56種，秦嶺是目前世界上唯一的野生朱鹮分佈區，是國寶大熊貓分佈的東界和北界，同時還是多種動植物模式標本的產地。秦嶺生態功能保護區的建立，將有利於解決物種分佈因“島狀”分割而導致退化等問題。

　　秦嶺山地降雨充沛、水量豐富，水資源總量222億立方米，約佔陜西省水資源量的50％。秦嶺南坡水資源量182億立方米，約佔陜南水資源量的58％，是嘉陵江、漢江、丹江的源頭區，是南水北調中線工程的重要水源涵養區，其水資源量佔丹江口水庫的半數以上，連同陜南巴山的水量，佔丹江口水庫水量的70％。秦嶺北坡水資源量約40億立方米，佔關中地表水資源總量的61％。秦嶺北坡是渭河的主要補給源，渭河是黃河第一大支流，是關中的母親河，直接關係著西安等大中城市的城鎮居民生活用水及八百里秦川的工農業用水和生態環境用水。保護秦嶺山地，直接關係著南水北調中線工程和關中生命水水源地的水質安全和水量多寡。

　　秦嶺南坡水系入長江、北坡水系入黃河，秦嶺的影響不僅限于當地，更遠及長江、黃河下游各省，生態服務範圍達20萬平方公里，涉及5000萬人口和3000億元GDP。由此可見，秦嶺對於維護和改善陜西乃至全國生態環境具有極為重要的作用，但目前這裡存在天然林大面積減少、水土流失嚴重、洪澇災害加劇、生物資源遭受嚴重破壞等問題，其生態功能亟待保護與恢復。秦嶺國家級生態功能保護區的建立，不僅有利於該區生態環境的改善，而且也關係到保障省內外區域的生態安全。

　　二、領導重視，全民參與，秦嶺生態功能保護區建設進展順利

　　陜西省對於秦嶺的生態保護工作十分重視，從2002年以來連續將其列為省委、省政府工作要點，也是全省“十一五”規劃乃至較長時期生態保護的中心工作。2001年3月省政府向國家環保總局申請將秦嶺山地列為全國首批10個國家級生態功能保護區建設試點之一，省政府設立了以主管副省長為組長，省環保、計委、財政、農業、林業、國土、水利水保、氣象、建設、旅遊、科學院等十一個部門為成員的陜西秦嶺國家級生態功能保護區建設試點領導小組，具體組織前期籌建工作。同年9月，省政府常務會議審議了秦嶺生態功能保護區規劃大綱，2002年9月省政府向國務院正式申報建立秦嶺國家級生態功能保護區。2003年，省政府發出了《關於開展秦嶺北麓生態環境綜合整治工作的通告》，省委、省人大、省政府常務會議先後多次聽取秦嶺北麓生態環境整治方案安排、階段成果彙報以及最終情況彙報，省委、省人大、省政府、省政協領導同志都親臨現場視察秦嶺的生態環境整治工作，並對保護秦嶺做出了明確要求。三所高校的百名大學生參與了為期半年的秦嶺北麓生態環境調查工作，每年一度的植樹節、“愛鳥節”、生物多樣性保護紀念日都將秦嶺作為全民參與生態保護的重中之重。《陜西省秦嶺生態環境保護條例》正在起草之中，秦嶺的保護與生態恢復列入了我省社會和國民經濟“十一五”規劃綱要，省委在2005年也明確提出了百年保護行動計劃。

　　三、通力合作，科學規劃，認真制定秦嶺生態功能保護與恢復科學藍圖

　　陜西秦嶺生態功能保護區規劃是在省政府的統一安排部署下，由建設試點領導小組各成員單位、省內相關的技術單位和有關高校以及轄區內6市和38個縣（區）政府共同努力、緊密協作而完成的。省林業規劃設計院提供了林業部門長期的森林和野生動植物調查資料並完成了生物多樣性保護分規劃，省水資源局提供了有關的水文資料並完成了水源涵養分規劃，省發改委完成了產業結構調整分規劃，省建設廳、省國土資源廳、省交通廳、省水保局、省旅遊局、省計生委、省扶貧辦分別完成了城鎮建設、災害預防、公路建設生態保護、水土保持、生態旅遊、扶貧與移民等分規劃，總規劃正是以這些資料為基本信息，充分體現各部門齊抓共管的規劃思路，是各部門協作的結晶，具有自身的特點。首先是基礎資料豐富，既有12個省級部門分別提交的各種分規劃資料，又建立了全區1/25萬、太白山重點區1/10萬的衛星遙感影像解譯數據庫；二是規劃成果豐富，包括一個總規劃、一個功能區劃、6個專題規劃、遙感解譯數據庫、13張1/50萬挂圖和圖集以及多媒體宣傳片；三是規劃科學可行，規劃中分別進行了生態環境現狀評價、生態敏感性評價和生態服務功能重要性評價，在此基礎進行了生態功能分區，並針對各功能分區的特點制定了相應的保護對策；四是規劃有較強的可操作性，為了保障秦嶺生態功能保護區規劃的順利實施，規劃擬定了共9大類、總投資為208億元的工程建設項目，同時還制定了秦嶺生態功能保護區管理辦法和管理技術規範、各類環境資源保護與產業引導政策。

　　國家環保總局于2002年11月組織評審了《陜西秦嶺國家級生態功能保護區規劃》，來自國務院有關部門的領導和專家對該規劃給予了很高的評價，認為秦嶺生態功能地位極其重要，保護基礎工作紮實，規劃內容豐富，科學性和可操作性強，與省級各部門規劃銜接較好。

　　四、嚴肅整治，重視保護，切實搞好秦嶺生態功能保護與恢復

　　為了儘快遏制秦嶺生態功能保護區內新的人為破壞活動，積極修復已被破壞的生態環境，陜西省不等不靠，根據對秦嶺生態功能保護區的生態功能定位及其獨特的自然特點，採取多種手段，全面開展對秦嶺的生態恢復與重建，並針對突出問題，嚴厲打擊各種破壞生態環境和自然資源的行為。

　　1、秦嶺北麓生態環境保護專項整治取得突出成效。2002年4月，中央電視臺曝光了華山景區生態破壞及環境污染情況，引起了省委、省政府的高度重視。省政府設立領導小組，對秦嶺北麓進行了全面的生態環境調查。調查結果顯示，秦嶺北麓生態環境正在遭到嚴重破壞，形勢十分嚴峻，主要問題是：森林資源減少，生態功能下降；資源開發缺乏規劃，亂採濫挖現象嚴重；旅遊設施亂修亂建，破壞生態環境；房地產開發過度，生態景觀遭到破壞。6月20日，省政府印發了《關於開展秦嶺北麓生態環境保護專項整治工作的通知》和《關於開展秦嶺北麓生態環境保護專項整治工作的通告》，正式設立了由洪峰副省長為組長，西安、寶雞、咸陽、渭南市政府和省級有關部門負責同志為成員的專項整治工作領導小組，領導小組辦公室設在省環保局。開展了為期一年的秦嶺北麓生態環境保護專項整治活動。

　　整治工作突出整治重點，落實責任，依法深入開展整治活動，同時重視宣傳，並切實加強監督檢查，使秦嶺北麓整治取得了明顯成效，先後關停取締企業401戶，其中，採礦企業和採石場240戶、“十五小”和“新五小”企業158戶、房地產和旅遊企業3戶；限期治理企業312戶，清除河道垃圾、障礙物約24200立方米，每年可減少廢水排放2000萬噸，廢渣排放41萬噸，削減COD約6000噸。初步遏制了長期存在的“三亂”和“三不到位”的勢頭，社會反響較大，區域內廣大群眾普遍滿意。

　　2、針對不同功能分區，積極開展生態環境恢復與重建。對於生物多樣性保護功能區，主要是通過搶救性地建設一批自然保護區，把珍稀野生動植物的集中分佈區保護起來，秦嶺範圍內的自然保護區發展迅速，其數量由1999年的9個增加到目前的23個，其中國家級6個，省級17個，面積43萬公頃，佔到了秦嶺功能區總面積的7.4%，成為中國乃至東亞地區一個非常典型的自然保護區群。目前已建成森林和野生動物類型自然保護區18個，水生野生動物類型自然保護區2個，另有3個地質遺跡及剖面保護點。並計劃建設“生物廊道”，將現有和待建的自然保護區（點）連接成片，促進生物基因的暢通交流，迅速恢復珍稀瀕危物種種群數量和質量；省民政廳和省扶貧辦也計劃對於海拔2600米以上居民進行生態移民搬遷，以減輕人口對珍稀瀕危物種棲息地的生態壓力，恢復其生態系統的原始風貌。

　　對於水源涵養生態功能區，主要是結合天然林保護工程，全面禁伐封育；20世紀50年代以來，植樹造林工作持續進行，特別是90年代啟動的長江中上遊防護林工程和黃河中上遊治理工程，加快了荒山荒坡的綠化和次生林改造。據林業部門統計資料，近年來秦嶺山地森林覆蓋率已達到52.6%。

　　對於水土流失控制區，主要措施是25度以上坡地全部退耕還林還草；5—25度之間的坡地全部水平梯田化；提高土地復種指數，減少裸地，加大地表覆被；無法利用的土地休耕保土。除基本農田建設、植物措施、工程措施外，還大力推廣等高壟溝、山地水平溝、間作套種等水土保持耕作措施，遍及本區坡耕地的70%以上。

　　劃定城鎮集中的飲用水水源保護區，沿江河的主要城市必須儘快建設污水處理廠和垃圾處理廠，嚴禁新建沒有污水處理設施的規模化養殖廠和不能達標排放的工業企業，對於各類老污染源責令限期治理，逾期仍不達標的必須堅決關停，同時，切實加快礦區生態恢復和污染防治。經過多方努力，在海拔1500米以上地區，空氣質量均在Ⅰ—Ⅱ級；1500米以下地區，除略陽縣由於工業集中且地處山間盆地內，空氣質量超過Ⅱ級標準外，其餘地區空氣質量良好。秦嶺多年水資源量比較穩定，水質狀況良好，其水質污染指數均小于1。

　　五、項目帶頭，多方籌措，努力爭取秦嶺生態功能區保護資金投入

　　為了切實增強秦嶺生態功能保護區的監管能力建設，在國家環保總局的重視和支持下，我省突出項目帶動戰略，結合秦嶺生態功能保護區規劃，組織專家針對秦嶺的特點和保護目標，編制了秦嶺一期工程項目預可研報告，包括管護能力建設項目、礦區生態綜合整治示範建設項目、佛坪縣水源涵養保護示範工程等幾大類項目內容。2003年立項後報到了國家發改委，預計總投資1.89億元，其中申請國家投資1.38億元，佔項目總投資的70%，環保總局也優先推薦給國家發改委，作為重點備選項目。

　　圍繞秦嶺生物多樣性保護，向聯合國環境署申報全球環境基金（GEF）項目支持。經過我局積極爭取，2003年，聯合國環境署地區司司長和項目專家來我省考察，去年我們協助完成了“中國秦嶺生態功能保護區示範項目”的項目概要，項目內容重點有四個方面，一是加強自然保護區管理能力建設;二是保護和增強秦嶺生態系統服務功能;三是秦嶺生態功能保護區能力建設;四是生態功能和生物多樣性監測體系建設。2004年項目概念提交全球環境基金秘書處審查。2005年元月份全球環境基金（GEF）批准了該項目概念，標誌著秦嶺項目已正式進入全球環境基金的支持範圍。3月9日，聯合國環境署駐華代表處、國家環保總局、陜西省環保局以及有關項目專家，就編制申請項目備用金（35萬美元）建議書以及總額項目開發等問題，進行了商談。我局已按要求向聯合國環境署駐華代表處提交了開發總額項目階段26萬美元配套資金文件，主要開支以辦公及其它配置設施和參與人員勞務支出以及資料提供為主。35萬美元項目備用金建議書計劃於今年4月初完成，將經財政部確認後提交給全球環境基金審定，然後用一年的時間做總額項目的準備和項目建議書編制工作。

　　秦嶺國家級生態功能保護區的保護與恢復重建工作，已經取得了較好的開端，但應該看到，秦嶺生態功能保護區的生態保護工作還不同程度地存在監管不力、生態恢復資金不足等問題，我們相信在國家環保總局的關心和支持下，在省委、省政府的領導下，經過堅持不懈地努力，秦嶺的生態環境將變得更美，為我國中部地區提供更堅實的生態服務功能，為建設陜西秀美山川做出更大貢獻。