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資源環境生態紅線如何優化城市發展? 關於宜昌市環境總體規劃制定實施的調研報告

   2016-06-15


  中國環境報記者劉蔚 李瑩

  通過手機APP或電腦輸入經緯度,就能夠查出某一地理位置處於哪個生態功能區、是否有環境容量、能否新上建設項目。這聽起來有些不可思議,但在湖北省宜昌市,卻是現實。

  “我們所處位置屬於生態功能紅線區、水環境質量紅線區和大氣環境質量黃線區。因為屬於紅線區,所以此地不可以新上項目。”在宜昌市鞏河水庫岸邊,宜昌市環保局副局長楊曉東肯定地告訴記者。在他的手機屏幕上,清晰地顯示著宜昌市環境總體規劃圖。

  2015年1月開始正式實施的宜昌市環境總體規劃(以下簡稱環境總規),通過劃定生態功能紅線、環境質量紅線和資源開發紅線,對城市環境保護、資源開發、設施建設實行強制管理,對宜昌市未來產業佈局、城市建設作出頂層設計。

  當前,宜昌市正依託環境總規,全面優化城市發展格局,合理利用環境資源,不斷改善環境質量,完善環境公共服務體系,切實維護好三峽水庫和長江中上遊節點地區的環境安全與生態平衡。

  資源環境生態紅線如何劃定?

  “宜昌冬季刮東北風、夏季刮東南風。而‘十一五’以來,高耗能、重化工產業逐步向宜昌東部轉移和集聚,產生的大氣污染物向市區遷移擴散,造成城市霧霾頻發,治理壓力增大。”宜昌市環境保護研究所所長陳安說:“而這種產業佈局引發的城市環境問題將通過環境總規的實施得以化解。”

  根據環境總規,宜昌東部工業集聚區要合理利用區域環境容量,以資源環境承載力為約束條件,優化工業園區產業佈局,調控園區工業產業類型與規模,特別要限制火電、冶煉等廢氣排放量大的行業和企業。

  宜昌地處長江三峽西陵峽口,位於長江中上遊交界處。近年來,長江下游地區產業轉型、創新步伐加快,長江上遊地區生態環境保護制度措施趨緊,長江中游地區正成為裝備製造、石化化工、鋼鐵冶金等產業轉移、集聚發展的重要承接區。作為資源型城市,宜昌經濟發展依託化工、電力、食品醫藥等支柱產業的情況短期內難以扭轉,以重工業為主導的產業結構對資源、能源需求量大,污染物排放壓力依然較大。同時,用地需求與供給矛盾日趨尖銳,城市周邊的自然保護區、生態公益林、水源涵養區、城市綠地及山體、水體等生態環境敏感區、脆弱區等面臨被侵佔的風險日益增大。

  為保障城市環境安全、維護生態系統健康、促進人與自然和諧發展,宜昌市政府決定編制實施宜昌市環境總體規劃。規劃編制工作于2013年1月啟動,2015年1月,宜昌市第五屆人民代表大會常務委員會第23次會議審議通過《宜昌市環境總體規劃(2013~2030年)》議案。

  環境總規遵循環境優先、科學發展的基本原則,從當地自然資源和生態環境實際出發,以保障轄區環境安全、維護生態系統健康為根本,實施生態功能紅線、環境質量紅線和資源開發紅線的“三線管控”戰略:生態功能紅線對重要的生態功能區實行嚴格保護,禁止大規模工業和城鎮開發活動,以保障全市生態服務功能,維護全域生態安全格局;環境質量紅線實施水和大氣的分要素管理,對不同區域水污染物排放和大氣污染物排放實行分級管控,禁止破壞水環境、大氣環境功能的行為,以維護全市水環境、大氣環境質量安全;資源利用紅線測算了全市水資源及土地資源承載力上線,分析了水環境及大氣環境承載力上線,並提出了相應調控措施。

  而對於生態功能紅線,以及水環境質量紅線、大氣環境質量紅線,在國土總面積2.1萬平方公里的宜昌市,又分別劃定了紅線區、黃線區和綠線區3個管控級別。紅線區對產業佈局、城鎮建設、資源開發、項目建設和環境保護實行強制性管控要求;黃線區對產業佈局、城市建設、資源開發、項目建設和環境保護實行限制性要求;綠線區根據相關法律法規實施引導開發。

  據介紹,為了保證規劃科學性,宜昌市環境總規與國家及湖北省主體功能區規劃、國家及省級生態功能區劃、宜昌市土地利用總體規劃、城市總體規劃、社會經濟發展規劃、能源發展規劃、林業發展規劃、水利發展規劃等多項規劃進行了充分對接,全面徵求了發改、經信、國土、規劃、住建、城管、林業、農業等市直部門意見。同時,結合衛星遙感等技術,對宜昌市的地形地貌、水系分佈、河流流域、工業園區分佈、集中式飲用水水源地、生態環境敏感區域等受保護地塊、環境監測點位分佈等進行了詳細分析,對生物多樣性重要性、水源涵養重要性、水體功能及水質現狀、土壤侵蝕敏感性、環境空氣空間敏感性等進行了評估。

  宜昌市環境總規編制組負責人、環境保護部環境規劃院研究員、宜昌市環保局顧問余向勇說:“每項指標的分析都力求精準。以大氣環境質量紅線的劃定為例,紅線劃定要考慮大氣污染源頭敏感性、大氣污染聚集脆弱性、受體重要性等要素。比如,針對大氣污染聚集脆弱性,我們做了大量的運算與實地驗證。首先採用模型解析了宜昌市全年三維氣象場,對全年及典型月風場、風速的空間分佈進行了模擬;然後按3×3平方千米為單位將宜昌市劃分成2362個網格單元,按照月份對各網格的污染擴散情況進行實驗分析和統計,逐一識別了各網格單元的污染物聚集脆弱性。對於水環境質量分級管控,我們遵循高功能高標准保護、一般功能一般保護的原則,將全境2.1萬平方公里依數字高程劃分成近3000個集水區,逐單元研究水質目標、測算水環境容量和承載水平,以水定陸確定環境管控要求。”

  如何確保紅線得以有效實施?

  5月30日,一次特殊的投票在宜昌市人大常委會舉行。

  宜昌市五峰土家族自治縣擬建設投資額為9億元的風電項目,但由於50台風電機組中的17台處於生態功能紅線區,這一項目在2015年被擱置。鋻於風電屬於清潔能源,且按照規定,項目所處生態公益林區可在保證面積不變的基礎上適當調整區域位置,五峰土家族自治縣政府希望宜昌市人大常委會能夠通過生態功能紅線區的調整,同意風電項目上馬。

  40位宜昌市人大常委會委員,缺席7人。33位現場鄭重地按下了計票器。投票結果出來了,31人同意,兩人棄權。這意味著,這一風電項目經調整生態公益林區域後可以建設。

  這次投票彰顯了宜昌環境總規的法律地位。2015年1月9日,宜昌市第五屆人民代表大會常務委員會第23次會議通過《宜昌市環境總體規劃(2013~2030年)》,並強調:“要切實維護環境總規的權威性和嚴肅性。環境總規依法批准後,市人民政府應當及時予以公佈,接受社會公眾和新聞媒體監督,並適時向市人大常委會報告規劃的實施情況。任何單位或者個人無權隨意改變環境總規,執行中確需局部調整時,應當嚴格按照法定程序履行報批和備案手續。”

  實際上,這次投票也同時表明,宜昌環境總規堅持了科學論證、合理開發、綠色發展的原則和精神。而這些,也正是宜昌環境總規得以切實落地的重要保障。

  “環境總規是一種前置規劃,不能局限于環保部門的了解和應用。只有其他部門認可並利用,才能確保其在產業佈局、城鎮發展、項目建設、生態保護等方面發揮約束和優化作用。”宜昌市環保局局長王仁俊說。

  在陳安的電腦堙A有一個名為“現場徵求意見會議照片”的文件夾,堶惇O編制組與13個縣(市)區及高新區座談和徵求意見的現場照片。早在規劃編制時,為了確保規劃成果切實可行、全面落地,編制組做了大量細緻的工作。他們先後3次深入基層做實地專題調研,全面徵求13個縣市區人民政府、高新區管委會以及21家市直部門意見3次,累計召開座談會40余次,技術研討會十余次,徵集修改意見291條,並對修改意見逐條分析研究。書面回復了採用與否及理由,最終採納了214條修改意見,部分採納45條意見,32條意見未被採納。

  環境總規特別是紅線區、黃線區和綠線區3個管控級別的劃定,對區域的發展有著重大影響。因此,在制訂和徵求意見時,必然引發各方博弈。有的地區要求放寬紅線區,因為地下有尚未開發的礦產資源;也有的地區要求增加紅線區域,希望有紅線劃定這一硬框框為生態產業發展保駕護航。

  楊曉東說:“凝聚各方智慧的環境總規,充分考慮到了地方經濟發展的實際,尊重了縣市區政府和各部門的意見。同時,調研和座談的過程也是對環境總規的宣傳過程。”

  余向勇對此深有感觸:“編制組整整花了1年的時間才協調好各方訴求。徵求意見的過程比規劃編制更為複雜和艱難,但這一過程必不可少。只有充分協調好發展部門和保護部門之間的利益關係,才能保障規劃的真正實施。此外,人大立法也非常關鍵。一些地方因為沒有立法保障,城市環境總體規劃做出來了卻很難推進。”

  紅線劃好了怎麼用?

  宜昌環境總規主要內容為“一圖”“一表”“一政策”。即通過“圖”反映環境功能區劃和生態紅線的劃定;通過“表”反映可持續發展目標指標、資源環境承載水平和發展底線;通過研究制定相應的“政策”,實現城市環境基本公共服務均等化。而“一圖”目前在宜昌市已經開始得到廣泛應用。

  走進枝江市環保局環評審批部門辦公室,暀W貼著3張圖,分別為宜昌市生態功能紅線圖、水環境質量紅線圖、大氣環境質量紅線圖。

  如今,枝江市環保局已經將環境總規全面應用到項目環評中。從2015年1月起,建設項目環評技術報告中需要設置專門一章“項目與環境總規的相符性分析”。在環境總規信息管理與應用系統中,輸入建設項目用地範圍拐點經緯度坐標,就能夠核實項目選址是否位於紅線區。如果位於紅線區,則按照紅線區類型及管控要求對項目建設的可行性進行深入論證,許多項目因不符合紅線區準入要求而被否決。

  枝江市環保局總工程師方孝忠告訴記者:“環評審批權力下放後,基層環保部門壓力陡增。環境總規出臺並通過人大審議後,環評工作的壓力減輕不少。紅線是一條硬杠杠,否決項目也就有了依據。”

  宜昌市環保局審批科副科長饒波瓊說,越來越多的企業在選址前到環保局查看環境總體規劃定的紅線範圍。目前,已有100多個項目與環境總規做了相符性分析。

  為了使環境總規的“一圖”內容更加細化,使紅線查詢應用更加便利、快捷。現在,“一圖”已經從暀W走向了電腦乃至手機。

  6月2日下午,宜昌市發改、國土、規劃、水利、林業、農業等18個市直部門和各縣(市)區環保局的工作人員參加了“宜昌環境總體規劃信息管理與應用系統培訓”。

  楊曉東說:“幾天前,宜昌市環保局還收到一件來自宜昌市國土資源局的函,要求排查兩處露天採礦建設範圍是否處於紅線區。通過培訓,各相關部門將掌握環境總規信息管理系統的使用,環境總規將有更多的行政管理部門來貫徹執行,從而發揮出更大的作用。”

  在培訓課上,技術人員輸入網址後,就直接進入到“宜昌環境總規(2013~2030年)”頁面。在功能菜單欄下,包括:區位圖數據、五大環境功能、戰略分區、生態功能紅線、環境質量紅線、資源利用紅線、環境風險防範、環境公共服務、環境總規相關依據等欄目。點擊項目分析,輸入建設項目經緯度坐標及相關信息,就可以顯示這一地點所在位置處於生態功能、水環境質量及大氣環境質量的紅線區、黃線區,還是綠線區。

  而手機APP查詢更加便利。打開“宜昌市環境總規”APP後,只要經過定位,就能夠出現一張所在地點周邊的生態功能圖、水環境質量圖和大氣環境質量圖,地點所處紅、黃、綠區域清晰可見。此APP將於今年下半年向公眾開放。

  下一步如何讓環境總規更好地發揮作用?目前,宜昌市政府已明確要求,各有關縣市等重點生態功能區要編制“環境控制性詳細規劃”,以資源環境生態紅線為核心,進一步細化縣(市)區生態保護紅線空間範圍、管控地塊清單及配套政策。

  當陽市副市長鄭以宏表示,宜昌市環境總規明確了各區縣生態功能紅線、環境質量基線、資源承載上線、環境風險防線等內容,將當陽35.2%的區域劃為生態功能紅線區,16.49%的區域劃為水環境質量紅線區,4.8%的區域劃為大氣環境質量紅線區。下一步,當陽市要繼續堅持生態立市戰略,將生態環境保護作為強化“五個當陽”的重要支撐。落實國家、湖北省、宜昌市資源環境生態紅線戰略,編制好《宜昌市環境總體規劃當陽市控制性詳細規劃》,實現當陽生態戰略目標。

  余向勇說:“宜昌兼具山水林田湖庫,三峽大壩也在其中。山區貧困、平原發達、發展不均衡,在資源過度消耗、環境污染、生態破壞已制約經濟騰飛之際,制定實施城市環境總體規劃與區縣控制性詳細規劃,開啟了環境優先、空間精細化控制的綠色發展之門。科學規劃、人大批復、‘互聯網+’環境總規應用,宜昌經驗值得借鑒。”

來源:中國環境報 
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